Institutions administratives 15 Septembre 14h-16h

Bibliographie: 

 

"institutions administratives (5ème édition de 2006) Olivier Gohin

"Leçons de l'institution administrative". LGDJ. Collection Ellipse. M.Delamarre

 

L'article 1 de la Constitution du 4 octobre du 1958 modifié en 2008 dans la version issue de la révision constitutionnelle dispose que "la France est une république indivisible dont l'organisation est décentralisée". Jusqu'à alors, le texte prévoyait uniquement que la France était indivisible. Ce principe d'indivisibilité a été énoncé sous la révolution par les révolutionnaires: cela signifie qu'il n'existe en France qu'un seul pouvoir politique ce qui implique que la France est un Etat unitaire, ce qui exclue de façon formelle toute forme de fédéralisme.

 

Une organisation décentralisée: cela implique que, normalement, de façon générale, l'exercice des attributions administratives est partagée entre l'Etat unitaire et les personnes décentralisées que sont les collectivités territoriales. L'exercice du pouvoir politique relève uniquement de l'Etat mais les fonctions administratives sont partagés entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cette décentralisation, cette répartition des compétences est effectuée par la loi, à savoir part un acte émanant de l'Etat. La question se posant alors est de savoir dans quelle mesure la loi peut-elle attribuer aux collectivités décentralisés des compétences et de même, quelles lois doivent être attribués aux collectivités décentralisés et inversement, quelles lois doit garder l'Etat pour régler les questions administratives concernant l'ensemble du territoire.

 

Principe constitutionnelle qui s'impose au législateur mais dont il peut encore définir les modalités et les limites. Par la loi du 2 Mars 1982, le législateur vote une loi sur la décentralisation, de nombreuses compétences de l'Etat sont attribués à des collectivités territoriales: on s'aperçoit ensuite que l'Etat reprend d'une main ce qu'il avait donné de l'autre montrant ainsi les limites de la décentralisation.

 

Les compétences accordés aux collectivités décentralisés, s'exercent dans les limites fixées par la loi. Les collectivités locales ou territoriales ne sont pas au dessus des loi, mais elles sont parfaitement libre dans l'exercice de leur compétence: article 72 de la Constitution qui dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus (principe de la libre administration des collectivités territoriales).

Titre 12 de la Constitution avec les article 72, 73 et 74 qui énonce de façon très générale le rôle des collectivités territoriales dans les domaines décentralisés, notamment sur le fait qu'elle ne peuvent être administrés que par des conseils élus au suffrage universel. 

 

En France, cohabite donc deux administrations: une administration d'Etat qui relève de l'autorité politique et et des administrations décentralisées dont les compétences sont définis par la loi, et doivent ainsi respecter les lois de par leur subordination hiérarchique. Ces administrations administratives ont chacune des compétences, et cette répartition des compétences est placée sous le contrôle du juge, des juridictions administratives qui doivent veiller à ce qu'aucune des administrative ne s'élèvent au dessus des pouvoirs qui lui sont accordés. Ces compétences sont clairement définis par le législateur mais peuvent donner matière à des contestations. Dans ce sens, ce sera un juge qui tranchera, puisqu'il est le seul à pouvoir interpréter la loi. 

 

La loi du 7 janvier 1983 a transféré de très importants pouvoirs en matière d'urbanisme qui sont votés par le conseil municipal et qui sont votés par le maire. mais il n'en demeure pas moins que l'Etat a conservé lui aussi des attribution capitales en matière d'urbanisme. Le principe de la mixité de la loi en matière d'urbanisme énoncé par le législateur a permis d'équilibrer les compétences entre les deux administrations concernant l'urbanisme. Chaque administration à ses compétences, attribués en vertu du principe de subsidiarité, mais chacune est indépendant. En cas de conflit, il appartiendra à une juridiction de trancher: il y aura donc une division de ce cours entre les instituions administratives de l'Etat et les collectivités territoriales

 

 

1ère Partie: L'organisation administrative de l'Etat

 

La définition de l'Etat peut recouvrir plusieurs réalités: définition de science politique avec 3 critères traditionnels: un territoire avec une population et une puissance publique.

Sur le plan juridique, la définition est beaucoup plus précise et elle est donné à travers les fonctions de l'Etats auxquels correspondent des instituions. Les relations entre ces instituions et les fonctions qu'elles exercent peuvent être variables. La séparation des pouvoirs peut être souple: système parlementaire s'inspirant de la Grande-Bretagne ou rigide, mais dans les deux cas, dans toute les démocratie politiques, on constate 3 pouvoirs correspondant à 3 instituons: le pouvoir législatif (celui d'élaborer et de voter les lois, pouvoir décerné à une ou des assemblées), le pouvoir exécutif (pouvoir chargé d'assurer l'exécution des lois) et le pouvoir judiciaire qui est dévolu aux tribunaux, aux juridictions, chargés de régler les litiges par application des lois. 

 

Cette présentation comporte de nombreuses généralités, mais il y a cependant un point erroné: celui concernant le pouvoir exécutif: en réalité celui-ci est un pouvoir dont l'organisation est beaucoup plus complexe: bicéphale avec d'une part le gouvernement (le 1er ministre et les ministres qui sont chargés d'exécuter les lois et de conduire la la politique de la nation), et les organes chargés d'appliquer la politique de l'Etat (les institutions administratives). 

 

Par conséquent, le terme "exécutif" ne correspond pas vraiment à la fonction du gouvernement: en réalité, le pouvoir exécutif est très loin de se limiter à l'exécution des lois. Ceux qu'on désigne par le pouvoir "exécutif" ( qui sous-entent une subordination qui n'est pas présente dans la réalité) a donc plusieurs fonctions: en France, on a le pouvoir gouvernemental (article 20 de la constitution: "le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation et le 1er ministre dirige l'action du gouvernement". Ce pouvoir dit "exécutif" participe ainsi de façon très constante à l'élaboration des textes généraux de lois. Certains textes à portée générale ne sont pas votés par le législateur: ce sont les pouvoirs réglementaires qui sont attribués au 1er ministre.

Comment ses pouvoirs sont répartis entre les diverses autorités ?(chapitre 1). Pour exercer ses fonctions, ils disposent de services administratifs (chapitre 2)

 

Chapitre 1: Les autorisé administratives de l'Etat

 

En affirmant dans l'article 20 que le gouvernement dispose de l'administration et des forces armées, le constituant a bien préciser implicitement qu'il n'existe pas de pouvoirs administratifs indépendants. Il existe au sommet de l'Etat une osmose totale entre les autorités politiques qui sont le président de la république, le 1er ministre, le gouvernement et l'administration. Les ministres ont une "double-casquette": ils sont membres du gouvernement et sont à la tête d'une administration, on voit par conséquent qu'il existe une hiérarchie entre pouvoirs politiques et fonctions administratives: c'est pour cela que l'action des administrations dérive du gouvernement et lui est donc subordonné. L'administration moderne a pris une orientation sensiblement différente sans remettre en cause le système traditionnel: on a estimé depuis les années 70 que certaines institutions administratives devaient être exercé indépendamment du pouvoir politique : système inspiré de pays voisins, notamment d'Europe du Nord: trouvé par les agences indépendantes aux Etats-Unis.

 

En France, ce système intervient au début des années 70 avec la création du médiateur de la République qui est la "première institution administratives indépendante", avec des fonctions attribuées par la loi et étant indépendantes du gouvernement. S'est donc développé ensuite d'autre autorités administratives indépendantes (AAI): elles ont un statut plus proche d'une juridiction, mais ont des fonction qui sont bien administratives

 

Section 1: Les titulaire des institutions administratives au sein du pouvoir exécutif

 

Ces titulaires exercent deux types d'attribution: des attributions politiques (droit constitutionnel) et des attribution administratives. Ces attribution administratives sont de deux ordres: il s'agit tout d'abord du pouvoir de nomination et du pouvoir de règlement.

 

Paragraphe 1: Les titulaires du pouvoir de nomination

 

S'agissant des agents public civils et militaire de l'état, le pouvoir de nomination est repartit par Constitution entre deux autorités. Mais la Constitution est à la fois une rédaction maladroite et résumée: en effet, il faut énoncer deux disposition de la Constitution: l'article 13 alinéa 2 et l'article 21: le premier dispose que le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires de l'état: le Président de la République dispose donc d'une compétence de principe. 

Vu le nombre de ces emplois (2 millions), ce texte doit être ramené à sa juste valeur: en réalité, la Constitution précise elle-même que ne sont nommés par le Président de la République que ceux nommés par décrets après le conseil des ministres. Le Président de la République peut donc déléguer ces fonctions. Sont également nommés par le Président de la République les dirigeants publics à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En revanche, le Président de la République peut le déléguer au 1er Ministre, aux membres du gouvernement, ou même au chef de service de l'administration centrale. L'article 21 dispose que sous réserve des dispositions de l'article 13, le pouvoir de nomination des agents publics appartient au 1er ministre. Le 1er ministre à donc la compétence de principe sauf pour les emplois expressément confié au Président de la République. Le 1er ministre peut lui aussi déléguer ces attributions aux autres ministres ou aux chefs de services.

 

Paragraphe 2:  Les titulaires du pouvoir réglementaire

 

Ce pouvoir occupe une place extrêmement importante, et cette place est totalement différente que celle assigné par les père fondateurs de la séparation des pouvoirs: il n'existait q'un pouvoir dérivée second, juste chargée de l'application des lois. 

 

Cette conception est aujourd'hui obsolète puisque dans tout les systèmes modernes, un très grand nombre de normes juridiques n'émane pas du législateur mais du gouvernement. Ces normes constituent le pouvoir réglementaire: il y a en effet une règle qui est fixé par la combinaison des article 34 et 37 avec le pouvoir d'édicter des pouvoir par le parlement (34) et par le gouvernement (37). Le pouvoir exécutif a donc une grande part à jouer dans l'établissement des normes juridiques. Ces normes constituent le pouvoir règlementaire: le pouvoir d'édicter des règlements.

 

A/ Le 1er Ministre

 

La constitution et l'article 21 confie le pouvoir réglementaire de principe au 1er mine : le 1er Ministre a une compétence de principe puisque l'article 21 énonce que le 1er Ministre "exerce le pouvoir réglementaire". Le 1er Ministre signe donc les décrets.

 

B/ Les membres du gouvernements

 

L'ensemble des ministres exercent aussi un pouvoir règlementaire mais qui est très enserré par des règles: ce n'est pas le pouvoir réglementaire de droit commun du 1er Ministre.

Ils disposent de 3 séries d'attributions réglementaire:

-les ministres peuvent agir par délégation du 1er ministre (article 21 alinéa 2)

-les ministres peuvent avoir des attributions réglementaires avec les arrêtés parlementaires, en vertu d'une habilitation législative (loi votée par le parlement attribuant certaines compétences à un ministre)

-les ministres disposent du pouvoir réglementaire pour organiser l'administration interne de leur service

 

Les ministres disposent aussi du pouvoir de contreseing: les actes du 1er Ministre sont contre-signés par les ministres chargées de leur exécution: à savoir le ministre chargé de prendre les mesures d'application du décret du 1er Ministre. 

Sur le plan politique, le ministre signe ou démissionne, mais sur le plan administratif, le 1er ministre peut donner l'ordre de contre-signer sans que cela soit juridique. La règle est simple: le 1er ministre signe le texte qui est ensuite transféré à chaque ministre concerné pour le contreseing.

 

C/ Le président de la république

 

C'est essentiellement une autorité politique, bien que d'après la Constitution, ce 'n'est pas lui qui détermine et conduit la politique de la nation. 

L'article 13 partage ses pouvoirs en matière réglementaire, mais s'agissant des attribution du Président de la Républiques: deux catégories d'attribution: tout d'abord des attributions de nature politique: dans ce cas, le Président de la République agit souverainement, puis le plan administratif où le Président de la République est amené à signer certains textes: des ordonnances, des décrets délibérés en conseil des ministres. Ces textes sont également soumis aux contreseing du 1er ministre et des ministres responsables.

 

Section 2: Les Autorités Administratives Indépendantes (AAI)

 

Elles occupent une place de plus en plus importance: la première a été le médiateur de la République, ce qui est partiellement contesté car le médiateur n'est pas officiellement une autorité: il fait des recommandation, donne des avis, mais ne donne pas de décisions, ce n'est qu'une autorité consultative.

 

 Loi du 6 janvier 1978: "Commission nationale informatique et liberté" qui constituent la première catégorie juridique dérogatoire inconnue jusqu'alors car c'est une autorité qui n'est pas liée au pouvoir exécutif et législatif. Créé par la loi, voire par la Constitution. Certaines ont été créés par ordonnances, mais sur habilitation législatives. Dites "Autorités" car disposant du pouvoir de nomination, du pouvoir réglementaire et du pouvoir de prononcer des sanctions administratives. 

Curieusement, le législateur n'a jamais voté un statut général des autorités administratives indépendantes.

 

Paragraphe 1: Les règles générales régissant le statut des AAI

 

A/ L'indépendance organique

 

Leur indépendance se traduit par une règle extrêmement simple: elles n''appartiennent pas à la hiérarchie administrative: elle sont rattachés au 1er ministre ou a un ministre délégataire, mais disposent de pouvoirs propres attribués par la loi et dont elles ont l'exclusivité. Le législateur a prévu plusieurs règles dont la règle de la collégialité: la plupart des autorités administratives indépendantes sont donc dites collégiales.

 

Avantages de cette collégialité: un organe collégiale est moins exposé aux pressions qu'un seul individu, l'organisme collégiales peut représenter diverses sensibilité politiques, religieuse ou syndicales, et enfin, l'autorité collégiale permet un débat, un ensemble de point de vue (mesure de sécurité). 

Ces autorités sont extrêmement diversifiés, notamment quand à la désignation des membres (problème majeur des AAI): il est certain que si tout les membres d'une AAI sont nommés par le pouvoir exécutif, l'indépendance n'aura plus rien de réelle. 

 

Les modes de désignation sont variables. Le président de la République et le 1er ministre détiennent la part principale. Beaucoup de ces membres sont issus de la fonction publique ce qui implique des pesanteurs sociologiques et des attaches administrative indirecte même si il y a une "indépendance" en théorie.

Ces membres ne sont pas révocables et ne peuvent pas êtres renouvelés (afin d'éviter toute forme de pression

 

CSA comprend neuf membres nommés par décret du Président de la République: 3 nommés par ce dernier, 3 par le Président de l'Assemblée Nationale et 3 par le Président du Sénat. Ces membres ne peuvent pas être révoqués par l'autorité qui les a nommé: la révocation ne peut intervenir qu'à la demande du collège dont ils font partie. Le mandat est relativement long, et ils ne peuvent pas exercer d'autres fonctions. Les membres nommés sont tenus à l'obligation de réserve et de discrétion.

 

B/ L'autonomie fonctionnelle

 

C'est une autonomie de fonctionnement destinée à  garantir leur impartialité. Cette garantie de fonctionnement est difficile à assurer car ces autorités pour fonctionner ont besoin d'un budget, or elle ne peuvent fonctionner que sur le budget de l'Etat. N'ont pas de personnalité morale à l'exception française de "l'Agence de lutte française contre le dopage". 4 règles pour bénéficier de cette autonomie:

- elles ont compétence pour établir leur règlement intérieur

- toutes les décisions pris par une autorité indépendante ne peut faire l'objet d'aucune contestation de la part du pouvoir politique et les décisions qu'elles prennent peuvent être contestées par les intéressés devant le juge administratif: le seul contrôle possible est donc celui du contrôle juridictionnel qui pourra, si elle est saisie, modifier ou annuler une décision d'une AAI.  

- les AAI n'ont aucun compte à rendre au pouvoir politique.

- garantie par une autonomie budgétaire (cependant, certaine instituions sont dotés d'un budget rattachés à un ministère, mais ce budget est utilisé comme l'AAI l'entend)